Escolha Pública e Protecionismo

Como o estudo da política — e mais precisamente da lógica regendo a ação coletiva — ajuda a melhor compreender os motivos pelos quais o protecionismo é uma prática tão generalizada ao redor do mundo? Por que os consumidores e alguns grupos de produtores não conseguem evitar a implementação de medidas protecionistas? Como a análise econômica da política auxilia no entendimento da dinâmica do surgimento, execução e conservação das políticas protecionistas? Quais custos econômicos e políticos devem ser considerados quando buscamos entender a dinâmica de organização, produção e execução das normas protecionistas? Quais são os custos econômicos e políticos de transação envolvidos?

Essa parte de nossa série sobre o protecionismo buscará elucidar algumas dessas questões e tratar assuntos teóricos e práticos que envolvem a abordagem econômica da política aplicada ao protecionismo.

Protecionismo e a Política

Em nosso artigo precedente ([1][2][3]), pudemos compreender melhor o porquê de apenas a ignorância econômica e a defesa de interesses privados ou de determinados grupos — através da implementação e conservação de privilégios legais — podem explicar a prática generalizada do protecionismo.

Ao evitar a concorrência, as empresas conseguem na média manter níveis mais elevados de retorno (associados à renda da proteção positiva) ou assegurar a viabilidade econômica de seus empreendimentos sem ter forçosamente a mesma preocupação com a qualidade da prestação de serviços ou dos bens fornecidos. Muitas vezes, empresas e grupos organizados buscam refúgio nas políticas protecionistas com intuito de perpetuar privilégios ou atenuar os custos elevados que os encargos, as regulamentações e a fiscalidade predatória acarretam a suas cadeias produtivas.

Por isso, é através do estudo da política e da lógica da ação coletiva, que podemos entender melhor o sucesso relativo do protecionismo ao redor do mundo. Na verdade, o protecionismo é o resultado de um jogo político envolvendo interesses econômicosonde temos, de um lado, agentes privados dotados de interesses particulares que procuram a utilização do monopólio normativo governamental para obter privilégios legais e, do outro lado, políticos e um poder político precisando conceder privilégios, “bens” ou “direitos” para atingir objetivos e interesses políticos e econômicos pessoais.

vitória política, nesse cenário pode ser vista como o resultado eleitoral de uma campanha que consiste em procurar apoio de diversos grupos organizados de eleitores, oferecendo-lhes acordos, garantias ou privilégios legais, como subvenções, nichos fiscais, legislações protecionistas ou mercados públicos — ou simplesmente atendendo às solicitações e demandas específicas dos grupos organizados. O sucesso da pressão consiste na implementação política da norma protecionista, que privilegia determinado grupo de atores e transfere o ônus da norma sobre terceiros.

O Paradoxo da Ação Coletiva

Em nossas democracias representativas modernas, se a maioria dos eleitores — ou os mais bem organizados e diversos grupos de interesse e pressão — acreditar que o livre-comércio e a abertura à concorrência internacional dão origem a instabilidades econômicas ou a maior risco de volatilidade de suas respectivas rendas, eles votarão pelos partidos políticos que, atendendo às suas demandas, proponham barreiras ao comércio internacional ou um sistema de proteção social ou de redistribuição de recursos que sejam capazes de limitar esse risco econômico — independentemente da crença ter ou não respaldo na realidade e de ser efetivamente pautada na abertura comercial.

Ao enxergar no poder normativo estatal um mecanismo de proteção e de manutenção de rendas econômicas, os grupos de eleitores se mobilizarão e se organizarão estrategicamente para que o poder público e político tome em consideração seus respectivos interesses.

Efetivamente, os grupos favoráveis ao protecionismo conseguem se organizar melhor e mais facilmente, de forma menos custosa e mais eficientemente que os grupos antiproteção. Esses grandes grupos de produtores dos mais diversos setores têm muito mais interesse em se organizar politicamente, porque os benefícios do protecionismo serão concentrados nas suas categorias, ao passo que os custos da norma serão diluídos sobre os demais atores.

Eles tendem mais facilmente a ser favoráveis às despesas públicas e à regulamentação protecionista, por motivos estritamente econômicos. A própria organização da pressão tende a ser marginalmente menos custosa, porque são grupos menores e mais poderosos. A circulação e o tratamento de informações referentes à sua ação política é mais fácil. É também mais simples identificar e sancionar os passageiros clandestinos (free riders), que não contribuem com a ação política e que seriam beneficiados pela norma protecionista em caso de vitória da pressão — um mecanismo similar ao que ocorre no caso dos sindicatos.

Por outro lado, os grupos de consumidores e demais atores desfavoráveis ao protecionismo— e que suportarão seu custo — têm marginalmente benefícios consideravelmente menores em contrapartida do esforço e do custo de sua empreitada política.

A organização e a ação política de pressão de todos os consumidores e demais produtores contra uma norma protecionista que privilegie determinado grupo de interesse é comparativamente mais custosa. A difusão, a circulação e o tratamento de informações é menos ágil, a coordenação mais custosa. É mais desafiador o problema de financiamento para a produção do “bem” que consiste da destituição ou do impedimento do privilégio legal. Dado o número de interessados, o desafio dos caronas (free riders) é mais difícil de solucionar. Na verdade, os benefícios econômicos são extremamente diluídos ou marginalmente próximos de zero e os custos são essencialmente concentrados naqueles que tomarão a iniciativa política. Esses grupos não conseguem superar o Paradoxo da Ação Coletiva 1[i] Ver: Olson, M. The Logic of Collective Action. Harvard University Press, 1966..

Ou seja, quanto menor o grupo, mais fácil a circulação de informações, mais os benefícios da ação coletiva são concentrados, mais fácil aplicar o jogo dos incentivos seletivos (selective incentives) ou mais baixos são os custos de aplicação de sanções contra os passageiros clandestinos (free riders). Consequentemente, menores são os custos marginais de organização da pressão política. Se o protecionismo for encarado como um bem econômico, ele poderia ser comparável a um “bem de clube”— ou seja, bens exclusivos e não rivais.

Do ponto de vista da oferta política, os grupos mais bem organizados e favoráveis à proteção são preferencialmente escolhidos. Eles interessam mais aos políticos que os grupos sem qualquer reivindicação redistributiva. Como dissemos, em nossa abordagem da política, os candidatos baseiam-se nas demandas dos grupos de pressão e oferecem favores ou privilégios com intuito de maximizar a probabilidade de vencer os escrutínios. Se todos os políticos adotassem uma agenda igualitária ou idêntica do ponto de vista redistributivo — e fossem então igualmente favoráveis ou desfavoráveis às demandas antiprotecionistas e à redistribuição –, eles teriam aproximativamente a mesma chance de vencer2[ii]Essa lógica decorre do entendimento acertado da teoria espacial do voto ou aplicação do Teorema do Eleitor Mediano. Como lembrou David Friedman (1962): “Un politicien qui peut réglementer une industrie obtient bien davantage en aidant l’industrie, dont les membres connaissent les effets de la réglementation et s’y intéressent, qu’en aidant la masse des consommateurs, qui ignorent qu’on leur fait du tort et qui, si on les protégeait, ne s’en rendraient pas compte.” Friedman, D. Vers une société sans Etat. Collection Laissez Faire. Ed. Les Belles Lettres, p. 67 1992 (1962)., por simples aplicação do teorema do eleitor mediano. Por isso, verifica-se seu interesse em atender o quanto mais às expectativas dos grupos mais poderosos e bem organizados.

Protecionismo e a Dissimulação da Predação

Acabamos de ver que faz parte da estratégia política dos candidatos buscar apoio de grupos pequenos e poderosos, visando aumentar sua probabilidade de vitória nos escrutínios. Não há qualquer problema de coerência política caso as agendas políticas entrem em conflito interno. Também não se verifica contradição aparente alguma de estratégia em propor agendas defendendo interesses dissimuladamente conflitantes.

Na medida que incorporam os interesses dos mais diversos grupos de produtores e consumidores com intuito essencialmente eleitoreiro, as políticas protecionistas para os agricultores, por exemplo, podem ser sugeridas ao mesmo tempo em que são propostas restrições aos produtos industrializados importados, conjuntamente às subvenções fiscais aos consumidores de baixa renda, etc. Trata-se de focalizar políticas e privilégios sobre determinados e diversos grupos para angariar o máximo de votos — ou o suficiente para obter a maioria.

No entanto, para cada política proposta temos custos associados, que deverão ser transmitidos sobre os demais agentes ou sobre aqueles que suportarão sua carga. Os homens políticos devem minimizar o descontentamento daqueles eleitores que deverão arcar com os custos e pagar pelos privilégios legais concedidos a determinados grupos. Na medida em que os privilégios se acumulam, acumulam-se os meios necessários ao seu financiamento — ou a carga fiscal e o endividamento público.

Essa carga se mantém politicamente suportável e economicamente sustentável desde que ela esteja concentrada sobre um número pequeno e pouco heterogéneo de contribuintes ou, então, desde que ela se mantenha extensamente difundida e seu custo seja dificilmente avaliável pelos pagadores de impostos. Desse ponto de vista, o protecionismo é uma ferramenta política e um instrumento de manipulação considerável para os candidatos e responsáveis do governo.

Na verdade, como dissemos, o ganho obtido pelos produtores protegidos com o protecionismo se faz à custa daqueles consumidores e produtores que devem pagar mais caro pelos bens e serviços devido à proteção. O governo poderia muito bem realizar uma transferência de recursos que consistisse em tarifar na fronteira um bem X e redistribuir os valores arrecadados aos próprios produtores locais do bem X, ou em instaurar uma taxa local específica — criada ad hoc — e cujas somas arrecadadas seriam transmitidas diretamente àqueles produtores. A tarifa aduaneira tem exatamente o mesmo resultado. Mas isso seria demasiadamente perceptível e politicamente insustentável.

Os consumidores perceberiam imediatamente e com maior precisão qual o custo da política. Aí reside a grande astúcia do protecionismo. Os valores arrecadados serão destinados aos mais diversos fins e interesses do governo. Frequentemente, a política buscará fórmulas generalizantes, que ajudam a dissimular os efeitos específicos e os custos da norma sobre as mais diversas e extensas categorias de bens e serviços.

Isso ajuda a explicar o porquê do custo do protecionismo ser mais difícil de avaliar que o custo de um imposto ou tarifa que incide diretamente sobre um produto. As tarifas sobre os fluxos do comércio internacional geralmente cobrem toda uma gama de bens e serviços — “bens importados”, “produtos industrializados”, “bens de exceção”, “produtos agrícolas”, etc. Recorrer ao protecionismo constitui um método de transferência de recursos tão ou mais custoso que a fiscalidade, mas ele apresenta melhores resultados do ponto de vista político, porque é mais aceito pelos cidadãos pelo simples fato de que eles têm mais dificuldade de avaliar seus custos.

Ao comprar um bem, os consumidores muitas vezes ignoram ou não sabem de fato se ele é ou não protegido do comércio internacional. Eles não sabem quais os valores dizem especificamente respeito à proteção. Aliás, é até racional, do ponto de vista do consumidor, continuar ignorando isso — pois os custos associados a uma estimação, avaliação e busca por informações precisas sobre os níveis de protecionismo e valores incidindo sobre cada bem ao longo de toda a cadeia de produção seriam quase proibitivos. Por mais que hoje em dia tenhamos ferramentas capazes de mensurar aproximativamente a carga fiscal incidindo sobre os bens e serviços, não temos mecanismos que permitam avaliar precisamente o custo da proteção sobre todas as cadeias de produtos nem sobre cada bem específico nas complexas regras tributárias dos países. O protecionismo é dissimulado em meio à predação generalizada.

Trata-se de uma assimetria que é característica do funcionamento do mercado político. Em uma análise puramente teórica, um produtor ou grupo de pressão qualquer conhece mais facilmente os benefícios que tal proteção procuraria para sua atividade produtiva. Eles têm todo interesse em consagrar tempo e dinheiro para obter a proteção governamental, e a situação é diametralmente oposta para o que diz respeito às vítimas do protecionismo — os outros produtores e compradores do bem protegido.

No entanto, na realidade do nosso mundo, devido à dificuldade e à imprecisão das estimativas procurando mensurar custos, efeitos e distorções das diversas formas de proteção, os próprios produtores que acreditam estar sendo beneficiados por uma proteção comercial poderiam perfeitamente estar sendo prejudicados, do ponto de vista da complexidade dos regimes de proteção e dos sistemas fiscais.

O protecionismo nesse caso simplesmente ajuda para que os produtores não se voltem ou revoltem contra o excesso da fiscalidade estatal, e contra o excesso de normas restringindo os contratos e o livre comércio. Ele compra o silêncio. O protecionismo alivia a pressão política dos produtores sobre o governo, e evita que eles se voltem mais virulentamente contra a espoliação legal e contra os verdadeiros motivos econômicos e institucionais que os tornam menos competitivos.

Os produtores deslumbrados pela proteção desviam sua atenção, ou se calam diante do volume de tributos que pagam não somente ao Estado, mas aos outros grupos de produtores, agricultores, industriais, profissionais das finanças, etc. As maiores vítimas da espoliação legal e do protecionismo pensam estar sendo beneficiadas, dada a dissimulação de seus custos em meio à predação fiscal total.

Esse estado das coisas incentiva que cada grupo de produtores procure se beneficiar de alguma espécie de proteção, e que as atividades produtivas não sejam viáveis sem que o governo lhes forneça algum tipo de ajuda. Isso transforma o Estado em uma ordem compatível com a célebre frase do economista Frédéric Bastiat3[iii]“L’État, c’est la grande fiction à travers laquelle tout le monde s’efforce de vivre aux dépens de tout le monde.” Bastiat, F. L’Etat. Journal des Débats, numéro du 25 septembre, p. 3, 1848.Trata-se da promoção da corrupção moral.

Conclusão: Imposto Escondido e Custo Político

Embora normas, como as restrições às importações, tenham pouco valor do ponto de vista das contas públicas — o governo não arrecada recursos como acontece com as tarifas aduaneiras –, elas têm um valor político considerável. Trata-se de um imposto escondido na medida em que os contribuintes mais dificilmente conseguem perceber seus valores e efeitos.

Caso o protecionismo seja tarifário, o governo tem ainda acesso às receitas, logo ele poderá expandir ou conservar objetivos de arrecadação ou eventualmente levantar fundos para resolver problemas orçamentários. Em um mundo onde as despesas dos governos não cessam de aumentar, as barreiras tarifárias ao comércio são instrumentos para a busca de receitas fiscais para o financiamento de determinados bens e serviços. Sua vantagem é serem politicamente menos custosas e revestirem-se de uma aura eticamente mais justificável ou defensável.

O caso mais ilustrativo é o dos bens e produtos agrícolas. Os produtores agrícolas representam um grupo relativamente pequeno, bem organizado e com importante poder político de barganha. Eles têm tanto interesse em buscar proteção quanto os candidatos políticos têm em lhes oferecer benefícios à produção regional (proteção positiva) — por fins estritamente eleitoreiros. Trata-se, inclusive, do ponto de vista ético, desde a ótica protecionista, de defender a cultura nacional, os bens regionais, a história gastronómica de um país, e etc. Dado que os custos da proteção são mais facilmente dissimulados e que a política protecionista reveste-se dessa aura moral, é natural que o interesse desse pequeno grupo prevaleça sobre o interesse dos demais consumidores e produtores.

No entanto, a melhor proteção aos agricultores é a diminuição da fúria fiscal sobre os insumos de produção, produtos agrícolas, vacinas, fertilizantes e remédios. É a desfiscalização das relações empregatícias, a redução dos custos legais dos contratos de trabalho, a eliminação das barreiras fiscais e comerciais ao maquinário da produção agrícola — tratores, colheitadeiras, semeadoras, etc.

Finalmente, como enfatizou Gustave de Molinari4[iv]Ver: De Molinari, G. Conversations sur le commerce des grains et la protection de l’agriculture. Guillaumin: Paris, 1886. Conclusion, p. 302–310., e de acordo com o que nós tentamos explicar ao longo deste pequeno artigo, o protecionismo é a resposta à demanda política de proteção feita pelos eleitores organizados junto aos homens políticos — que têm também objetivos pessoais e que não fazem mais que atender aos interesses clientelistas dos grupos que os colocam no poder em democracias representativas. O protecionismo não é o fruto de qualquer lógica econômica plausível ou inquestionável, ele é o fruto da disputa de interesses políticos.

Referências   [ + ]

1. [i] Ver: Olson, M. The Logic of Collective Action. Harvard University Press, 1966.
2. [ii]Essa lógica decorre do entendimento acertado da teoria espacial do voto ou aplicação do Teorema do Eleitor Mediano. Como lembrou David Friedman (1962): “Un politicien qui peut réglementer une industrie obtient bien davantage en aidant l’industrie, dont les membres connaissent les effets de la réglementation et s’y intéressent, qu’en aidant la masse des consommateurs, qui ignorent qu’on leur fait du tort et qui, si on les protégeait, ne s’en rendraient pas compte.” Friedman, D. Vers une société sans Etat. Collection Laissez Faire. Ed. Les Belles Lettres, p. 67 1992 (1962).
3. [iii]“L’État, c’est la grande fiction à travers laquelle tout le monde s’efforce de vivre aux dépens de tout le monde.” Bastiat, F. L’Etat. Journal des Débats, numéro du 25 septembre, p. 3, 1848.
4. [iv]Ver: De Molinari, G. Conversations sur le commerce des grains et la protection de l’agriculture. Guillaumin: Paris, 1886. Conclusion, p. 302–310.
About the author

Mateus Bernardino

Mateus Bernardino tem licenciatura em economia e em econometria pela Universidade de Paris I Panthéon Sorbonne, fez dois anos de Mestrado em economia pública, das instituições e da regulamentação no mesmo estabelecimento. Teve, por curiosidade, seus primeiros contactos com a literatura do liberalismo económico, político e filosófico antes mesmo de ingressar no ensino universitário, o que fez que tenha guardado um olhar cauteloso ao ensinamento universitário tradicional, mas sobretudo, isto foi um marco importante para o seu crescimento como ser-humano.